“四议两公开”:农村基层组织建设的新探索

为推进村级民主科学决策机制建设,奇台县吉布库镇始终坚持贯彻“四议两公开”办事法,促进村级组织权利规范运行。

“以前出行真是晴天一身灰,雨天一身泥,现在这条路,不仅平坦干净,而且十分便利,给我们出行生产带来了极大便利,我做梦都不敢想这么一条路这么快就修好了!这都归功于村委会采用的‘…
“以前出行真是晴天一身灰,雨天一身泥,现在这条路,不仅平坦干净,而且十分便利,给我们出行生产带来了极大便利,我做梦都不敢想这么一条路这么快就修好了!这都归功于村委会采用的‘四议两公开’工作法啊!”院子组村民骆崇白激动地说。

中共河南省委办公厅

推行“阳光村务”,是以制度的形式落实和保障好村民群众在村级事务管理中的知情权、参与权和监督权,让工作在阳光下运行,成效在民声中体现。经过多年的持续推进,村务公开民主管理工作已进入规范化、制度化、常态化建设的轨道。村务公开民主管理的内容也随着社会生活和村民需求的发展而逐渐充实,基本实现了农民群众普遍关心的问题在哪里,村务公开民主管理的内容就延伸到哪里。今年,市民政局在全市统一村务公开日期间对“村务公开民主管理”进行了两次集中专项检查,结果显示总体良好,村务公开民主管理执行较为到位,干群关系进一步密切,大家干事创业的劲头也更足了。■村务公开让干群心中敞亮在余姚市凤山街道永丰村,一排村务公开栏显得十分抢眼。明亮的玻璃橱窗内,党务政务村务财务情况一览无余、清晰明了。公开栏旁安放着意见箱,随时接受居民监督。享有“全国民主法治示范村”称号的永丰村,在通过“阳光村务”“四屏联动”等平台公开村内所有开支的同时,还利用“村报”或“月刊”把每月的财务收支逐笔明细、应收应付款明细、村干部报酬明细和重点工程预决算及村有关经济活动事项以书面形式发放到户。这样的公开除了让群众一眼能看到,更重要的是从过去的事后公开变为事前、事中、事后全过程及时公开。这,不是永丰村独有的。及时进行村务公开,已成为我市农村的一项自觉行动。慈溪统一设计村务公开表格,下发村务工作记录本,确保村务公开内容、时间、程序、形式“四到位”,并在全省建立首个村务公开网络监督平台,实行“线上+线下”同步检查。镇海制定村务公开流程图,统一全区村务公开表为A0样式纸张,汇总村务公开内容,使公开程序更加规范,公开内容更加全面;统一《村委会会议及村民代表会议记录本》,明确村级事务议事程序,规范村委会和村民代表会议记录格式,确保议事决策规范到位、会议记录要素齐全。余姚实施“阳光村务八步法”,创新村务公开平台,重点推进“电视屏、电子屏、触摸屏、手机屏”四屏联动工程,以多种形式做好村务公开。许多地方还探索出了“村民定期质询”“点题公开”“现场咨询”等新的形式,让村民对村里的各项工作问得明、了解透、理得清。“进入新世纪,宁波不断对村务公开进行‘升级’,刚开始许多干部不适应,嫌麻烦,现在觉得越来越好了。”一位村支书说,现在村里、组里钱怎么来的怎么花的,干部都干了啥事,“白纸黑字清清楚楚,再也不怕别人疑神疑鬼了”,心里亮堂,干工作心无挂碍,可以理直气壮轻装上阵了,各类村级项目的推进更是顺畅多了。■强化监督推动村务公开扎实落地在北仑,街道联村干部深入基层指导工作时要求不忘村务公开,把村务公开作为推进基层民主建设和社会治理要务落实;村务公开和民主管理工作也被列入年度工作目标考核。除了开展专项督查和常规检查,北仑区结合“农村基层权力运行规范化情况专项巡查”进行实地纠错,在进一步推进基层权力公开透明的过程中,不断规范和完善村务公开和民主管理。在镇海,区级层面建立村务公开民主管理领导小组,负责村务公开监督管理工作,并建立村务公开季度检查和小微权力部门联合检查制度,对存在问题的行政村进行通报,2018年通报了8个村存在村务公开问题,并落实了整改。同时,镇海将村务公开制度等民主管理制度纳入村社干部重要培训内容,确保所有村干部知清单、懂程序、会操作。区级层面组织村社主职干部、社区书记素质提升培训,年均培训400余人次;镇街层面做好村民代表、文书等各类人员专项培训,年均培训2300余人次。在慈溪,每季度“村务公开日”到来之前,各镇全面自查,市级组织相关部门再进行实地抽查,并下发检查通报。在宁海,每年由县四套班子领导带队开展村务公开民主管理专项督查,对检查中发现村务公开民主管理工作落实不到位的乡镇实行全县通报批评,并扣减相关单位工作考核分。有监督,方能更好前行。今年,市民政局对“村务公开”进行了两次集中专项检查,从检查情况看,虽有一些不尽完善的地方,但总体良好。村务公开已成为全市各村的常态化工作,绝大多数行政村在村务公开的内容、程序、形式、时间等方面,均能按规定要求执行和落实。村务公开内容更加完善。各地能按照我市《关于进一步加强村务公开民主管理工作的通知》和《关于开展“阳光村务”工程建设的实施意见》的规定,对法律法规和政策明确要求公开的事项,以及涉及村级组织建设、自治制度建设、村级集体经济投入和收益使用、补助资金发放管理、重大决策决议和关系村民群众切身利益等事项进行公开。对群众关心的项目发包、工程招标、土地使用、筹资筹劳、惠农补贴等临时性工作,也按规定基本做到了即时公开公示。海曙、江北、镇海、北仑、鄞州、奉化、慈溪、宁海、象山等地在县级层面统一了村务公开事项的规范表式,使公开内容更加全面、清晰、明了,方便群众阅览和监督。村务公开载体、形式更加丰富。各地重视完善村务公开平台,按照实际、实用、实效原则,以区县为单位,统一了村务公开栏设施建设标准,加强了村务公开栏设施建设,并因地制宜地运用广播、电视、网络、手机短信、微信、电子触摸屏、民主听证会、公开信等多种载体,采用固定阵地公开、面对面公开和入户公开等多种方式进行村务公开,比如,海曙、镇海、余姚、慈溪等地以村务简报等形式发布村务公开信息,实现公开内容及时到人到户,满足村民群众对公开渠道的多样化需求。村务公开程序更加规范。绝大多数行政村能够严格按照村务公开的规定程序进行操作和实施,做到审核在前,公布在后。村务公开内容一般由村委会提出,村监会审查,村务联席会议讨论确定,经村民委员会、村务监督委员会盖章确认后按规定时间和形式公布。同时,绝大多数行政村能够严格执行村级重大事务“五议两公开”制度。海曙、北仑、鄞州、奉化、宁海等地主动公开村民代表会议情况,接受全体村民监督,推进村民代表履职。宁海县推行村务公开内容联村干部会签制,发挥联村干部的监督作用。■跟踪督导持续落实持续推进进一步提高思想认识。深化村务公开,是全面推进清廉村居建设的重要手段。各地要高度重视这项工作,扎实开展村务公开民主管理的法律政策和先进典型的宣传教育活动,切实加强镇乡联村干部和村两委会干部的教育培训,有效增强镇乡干部和村干部依法履职的能力,提高广大村民群众的民主法治意识、参与意识和监督意识。进一步完善村级民主管理机制。各地要依据相关法律法规,结合农村实际情况,进一步完善村民代表会议制度,落实村民代表会议职责、议事规则以及村民代表权利义务等事项,充分发挥村民代表在村务运行中的议事决策作用,引导村民依法依规有序参与管理村级各项事务。指导各镇乡、村进一步修订完善村民自治章程、村规民约等自治规范,发挥它们在基层社会治理中的作用。进一步规范村务公开工作。各地要坚决纠正部分镇乡、村“重财务公开、轻村务公开”“重事后公开、轻事前公开”“重结果公开、轻过程公开”的现象。涉及村级重大事项的实行决策和实施全过程公开,严格规范和落实村务公开审核、签字程序,做到真公开、全公开和及时公开。要按照实用、方便、节俭的原则指导各村合理设置村务公开栏,设在村办公楼内的都要求外迁,倡导在自然村多点设置公开栏,方便群众查看。要及时组织各村修缮陈旧破损的公开栏,配置意见箱,接受群众监督。积极运用网站、QQ、微信等现代信息手段创新村务公开形式,提高工作效率。进一步规范村务公开民主管理台账。各地要指导各村进一步建立健全村务公开民主管理台账,制定管理制度,落实专人负责。对村务联席会议、村民代表会议、村民小组长会议等应当按照真实、准确、完整、规范的要求,分门别类地做好会议记录。涉及重大事项的决策,要对会议议题、参会人员意见、表决情况和形成的决定翔实记录。所有会议签到名册、会议记录、决议文本和村务公开内容要及时整理归档,妥善保管。针对两次检查发现的问题和不足,我市各地正积极抓好整改落实,市民政部门将适时组织开展“回头看”。村务公开应遵循的程序村民委员会根据本村实际情况,依照法规和政策的有关要求,提出具体公开方案;村务监督委员会对方案进行审查、补充、完善后,提交村务联席会议讨论确定;村民委员会、村务监督委员会盖章确认后,由村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布;听取村民意见;答复、解决村民提出的问题;归档保存。同时,要充分发挥村民会议和村民代表会议在村务公开、民主管理中的作用,严格执行村级重大事务“五议两公开”制度;对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项,会前要向村民或村民代表公告,广泛征求意见,会议达成的统一意见要及时形成书面决议,会后及时公布表决结果;对决定事项的实施情况,要及时进行公布,切实保障村民的知情权。要建立健全村务公开答疑纠错制度,广泛听取村民意见,对提出的疑问及时解释答复;对村民反映的问题如属实的,及时采取整改措施,并公开整改情况。村务公开的档案管理根据《关于加强村务公开和民主管理档案工作的通知》精神和《行政村档案归档范围及保管期限》要求,对村务公开民主管理工作形成的文字、图表、声像、电子等资料及时进行立卷归档、集中保管,特别是在讨论村民授权的重大事务、涉及村民切身利益的相关事项,以及村民代表会议讨论决定的事项时要及时形成会议记录或书面材料并归档保存。村务公开资料一式两份,一份公开,一份存档。村务公开档案按时间和公开登记表为序,依次收集、分类整理、装订成册、妥善保管,以方便查找。要建立村务公开工作登记制度,对每一次公开的主题、日期、时限、审核人、责任人等项目采取表格等形式进行登记。宁波市社会福利中心改扩建后即将试运营宁波市社会福利中心改扩建工程已于近期完工,中心总实际床位845张,拟于近期试运营。为缓解养老设施供需矛盾,提升养老服务水平,打造我市集养、医、托、康复等功能于一体的综合性养老服务机构,2014年3月,宁波市社会福利中心改扩建工程批准立项,2016年7月开工建设。项目位于宁波市江北区育才路289号,总用地面积24589.4平方米,新建面积约36291平方米。地上建筑面积31628平方米,主要建设综合楼、特护楼、护理楼、半护理楼、自理楼等。

一是细化职责。将村级民主管理工作量化,作为重点列入村级绩效管理考核细则中,镇党委牵头抓总,镇纪委负责组织、指导和监督,结合全镇8各中心村的实际情况,实行分类指导,各村党组织则做好具体联系和实施工作。

芜湖县湾沚镇新丰村通过‘四议两公开’工作法让党员干部和老百姓知道村委会每个阶段都在做些什么工作,能不能为老百姓带来实惠,因而党员和群众才会真心、全力地支持村里,共同建设美好乡村。在“四议两公开”工作法上做到以下几点。

“四议两公开”:农村基层组织建设的新探索。2004年以来,河南省邓州市积极推行“四议两公开”工作法,从体制机制上破解了农村基层党组织在推动改革发展中遇到的新问题,走出了一条农村基层组织建设和民主政治建设的新路子。

二是明确内容。对涉及农民群众切身利益的事项进行梳理,包括新农村建设长期发展规划和年度工作计划的制定、村级财务收支、集体土地承包流转、低保户确定、党员发展等,让群众随时掌握了解村级动态,积极参与到村务管理中去。

一是,丰富实施内容。凡新丰村重大项目安排、大额资金使用以及涉及农民群众切身利益等相关事项,都按照“四议两公开”工作法组织实施。今年新丰村新下至院子道路改造、新丰村村级公共服务中心升级都通过“四议两公开”工作法开展。充分发挥农村基层组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用,进一步规范村级议事决策程序,加快社会主义新农村建设。

“四议”:一是村党支部会提议。对村内重大事项,村党支部在广泛听取意见、认真调查论证的基础上,集体研究提出初步意见和方案。二是村“两委”会商议。根据村党支部的初步意见,组织“两委”班子成员充分讨论,发表意见。三是党员大会审议。对村“两委”商定的重大事项,提交党员大会讨论审议。召开党员大会审议前,须把方案送交全体党员,在党员中充分酝酿并征求村民意见。四是村民代表会议或村民会议决议。党员大会通过的事项,召集村民代表会议或村民会议进行讨论表决。

三是规范程序。采取公开栏公开与召开会议、发放公开清单等方式结合,规范建立村务公开档案,严格按照支委会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民大会或村民代表大会决议,决议公开、执行过程和结果公开的程序进行。

二是,规范工作流程。新丰村坚持按照“党组织提议、两委会商议、党员大会审议、村民代表会议决议、决议结果公开和实施结果公开”等程序,实现“四议两公开”工作法流程管理规范化,不搞“一言堂”和临时动议。村党组织要认真组织实施“党员大会审议”和“村民代表会议决议”两个重要步骤,积极引导党员群众主动参与和监督村务管理。

“两公开”:一是决议公开。经村民代表会议或村民会议决议通过的事项,一律在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公告,时间不少于7天。二是实施结果公开。决议事项在村党支部领导下由村委会组织实施,及时向全体村民公布实施结果,接受党员和广大群众的评议监督。

四是强化监督。建立了镇党委政府、村务监督委员会、村民“三方”共同监督、全程监督的监督管理体系,对村级重大事项层层把关,完善村级“三资”处置工作办法,凡是纳入议事程序的事项,决策前均要广泛征求村民意见,决议的事项及实施情况和结果要及时向村民公开。

三是,完善工作资料。注重加强“四议两公开”工作资料的收集、整理与归档。村党组织书记作为党建责任人,指导完善记录“四议”和“两公开”的全过程,做好工作资料的收集与及时归档。整理档案时要坚持“一事一档”原则,做到轨迹清晰、手续完善,确保实施“四议两公开”工作法有据可查。

为保障“四议两公开”工作法取得实效,邓州市采取了五项措施:一是加强组织领导,完善工作机制。把“四议两公开”工作法纳入党建工作整体布局,摆到突出位置,作为“三级联创”考评的主要内容;成立了“四议两公开”工作法领导小组和办公室,建立了联席会议制度。二是强化宣传引导,营造良好舆论氛围。利用广播、电视、简报、标语、宣传车等形式,广泛宣传推行“四议两公开”工作法的重大意义,宣传工作推进过程中的好经验、好典型。三是提高人员素质,夯实工作基础。采取两推一选、公推直选、面向社会公开选拔等方式,把政治素质高、愿意为农村服务的种植养殖大户、企业家培养成党员,选拔为村干部。四是狠抓落实,提高运用水平。要求各乡镇及各行政村在工作中紧密结合村级工作实际,坚持实施“四议两公开”工作法,确保“四议两公开”工作法发挥最大效应。五是注重探索创新,促进深化完善。坚持每季度召开一次乡镇干部或村干部座谈会,了解“四议两公开”工作法推进过程中遇到的新情况,探讨解决的新办法;每年召开理论研讨会,从理论上不断丰富“四议两公开”工作法的内涵。

“四议两公开”的深入推进,推进了农村基层民主政治建设为新农村建设注入新的生机和活力。

新丰村推行“四议两公开”工作法以来,农村基层民主决策、民主管理水平得到明显提升,也调动了广大农村党员群众参与村务管理的热情,对推进农村改革、发展和稳定发挥了积极作用。通过“四议两公开”工作法开展的新下至院子道路修建得到了群众的认可,下一步村部升级改造将严格按照“四议两公开”工作法推行,建设美好乡村。

“四议两公开”工作法融决策、管理、监督、落实为一体,充分发挥了农村基层党组织的领导核心作用、村民代表会议和村委会的自治作用,实现了党的领导机制、“两委”协调机制、党内基层民主机制和村民自治机制的有机融合,有力推动了农村各项事业发展。

推动了党内基层民主建设,提高了基层党组织的战斗力。近年来,邓州市先后有46个“瘫、散、软”的村党支部,通过推行“四议两公开”工作法,改变了落后面貌,各项工作走到了全市前列。罗庄镇冯坡村是远近闻名的“瘫痪村”,推行“四议两公开”工作法后,村“两委”关系逐渐理顺,各种矛盾得到化解,现已成为全市新农村建设的示范村,连续两年获得“红旗支部”称号。

维护了农民的合法权益,调动了农民的积极性。“四议两公开”工作法把村里的重大事务和涉及农民切身利益的事情,交由农民通过规范的程序自己议、自己定,使农民有了表达合法权益的正常渠道,一些长期困扰农村公益事业建设的“老大难”问题得到了妥善解决。近两年来,邓州市修筑“村村通”公路2300公里,578个行政村全部实现了通油路或水泥路,其中群众自筹资金1.6亿元。

密切了党群干群关系,促进了农村社会和谐稳定。“四议两公开”工作法的推行,使党员干部在工作中自觉讲方法、讲程序,主动问政于民、问计于民,实现了党组织的意图和群众的意愿相统一。2006年以来,邓州市农村信访量下降了74%,集体访、越级访下降了95%,村干部、党员违纪违法案件下降了95%。

推动了科学决策,实现了经济社会又好又快发展。“四议两公开”工作法把干部、党员、群众的智慧汇聚在一起,减少了盲目决策、浪费资源、急功近利等违背科学发展的问题,有效避免了决策失误。腰店乡燕店村通过“四议两公开”工作法集思广益,确立了建设村级工业聚集区、发展粮油加工业的新思路。目前,该村已建成了入驻企业31家、年产值2.9亿元的村级工业园区。推行“四议两公开”工作法后,邓州市干群心齐气顺,干劲倍增,经济社会实现了又好又快发展,由一个比较落后的农业县发展成为全省重要的经济大县。

邓州市推行的“四议两公开”工作法,把党的领导、村民自治、党内基层民主和农民主人翁地位融为一体,是基层建设的制度创新之举,是党领导的村级民主自治机制的有效实现形式。如何保证“四议两公开”工作法顺利推行,邓州市的做法给我们不少的启示。

推进“四议两公开”工作法的顺利实施,必须确保农村基层党组织发挥主导作用。邓州市在推进“四议两公开”工作法的过程中,始终注重把村党支部提议放在各项程序的首位,要求所有村级重大事项,必须由村党支部在广泛征求意见的基础上提出初步意见,然后提交党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,使村党支部既是决策程序的启动者,又是“四议两公开”工作法具体流程的组织者和形成决策的推动者,从根本上保证了村党支部在领导本村工作中的主导地位。

推进“四议两公开”工作法的顺利实施,必须保障党员和群众的民主权利。邓州市在推进“四议两公开”工作法的过程中,明确规定村党支部的提议事项必须经过党员大会民主审议、村民代表会议或村民会议决议这两个程序,才能最后出台并实施,这就保障了党员的民主权利,保证了人民群众依法直接行使民主权利,既营造了和谐的决策环境,又为重大事项的实施赢得了广大党员和群众的支持。

推进“四议两公开”工作法的顺利实施,必须确保严格按照规定程序决策。邓州市推行的“四议两公开”工作法,实质上是给村级事务决策规定了一个议事程序、议事规则。六个环节安排严密、环环相扣,形成了一个有机统一的完整程序体系。通过这个程序,既确保了决策的科学性,又宣传了村党支部的工作思路,集中了民智,加强了村党支部与党员、群众之间的相互沟通和了解,进一步密切了党群、干群关系。

推进“四议两公开”工作法的顺利实施,必须提高农村基层党员干部领导的能力和水平。邓州市在推进“四议两公开”工作法的过程中,注重加强农村党员干部队伍建设,严格把关,选好配齐村“两委”班子。实践证明,提高农村基层党员干部领导科学发展、构建和谐社会的能力和水平,是保证“四议两公开”工作法顺利实施的坚实基础。

(转载自《求是》2010年第1期)

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